人口生态_人口政策与国际移民(2)

　　三、人口生态制约下的国际移民政策
　　
　　由于人口增减具有自身强大的惯性，政府采取鼓励或限制人口出生率的政策，可以对人口的未来增长施加影响，却绝对无法应对当下劳动力市场的需求。因此，进入21世纪以来，发达国家为应对国内劳动力短缺而不得不实施的一项重要政策，就是通过不同方式接纳国际移民。二次大战结束初期，由于经济复苏对于劳动力的迫切需求，西欧国家曾在上世纪五六十年代实施过从南欧、北非及西亚的土耳其引入大量“客工”(guest workers)的政策。但是，自战后70年代中期石油危机爆发后，西欧各国应对经济衰退采取的紧急措施之一，就是不仅立刻关上了引入移民的大门，而且采取种.种措施将业已进入本国的外来移民“礼送”回国。进入后冷战时期，随着前苏东集团解体，中国改革开放，原先严格限制人口外迁的国家打开了人口流动的大门，西方国家更是建立起了极为严格、繁琐的审核接纳移民的新体系。回首上世纪八九十年代国际学术界关于国际移民的大量著述，基本观点普遍认为：面对当代从发展中国家流向发达国家的滚滚移民潮，发达国家控制国际移民的政策势必步步趋紧。
　　然而，《世界人口政策2007》所提供的进入21世纪之后的相关数据，却为我们展现了一个与上世纪末专家预测不一样的图景。事实是，近十多年来，希望减少国际移民的国家政府比例从1996年的40％下降到2007年的22％，降幅近一半；反之，希望增加移民接纳的国家比例则从4％增加到6％，虽然绝对比例仍然很低，但就相对比例而言，却增加了50％；尤其是希望维持现有移民规模及不对移民进行特别干预的国家政府比例从55％上升到72％(见图1)。
　　应当说，过去十多年间，国际政治经济形势对国际移民流动是不利的。美国“9·11事件”后反移民势力增强，法国、英国先后发生与移民相关的动乱事件，亦形成对外来移民有增无减的巨大政治压力；而发展中国家与发达国家劳动力成本的巨大差别，则促成发达国家资本源源流向发展中国家，劳动力密集型企业纷纷转移到发展中国家，再加上发达国家资本实施的各种各样的劳务外包方式，实际上已经将大量就业机会转移到了发展中国家。倘若仅限于此，发达国家国际移民政策从拒绝向接纳的转向，是得不到解释的。换言之，笔者以为，近数十年来世界人口生态变化所产生的深层影响，及其对于人口流动形成的潜在的、持久的推动力，才是国际移民政策发生变化的根本原因。
　　笔者根据《世界人口政策2007》提供的数据，对当今世界主要移民输出国的基本情况做了一个统计。根据该资料集给出的数据，目前全世界明确制定了支持本国人民对外迁移政策的国家共有13个，其中亚洲国家有10个，即孟加拉、印尼、约旦、巴基斯坦、尼泊尔、斯里兰卡、泰国、越南、也门、乌兹别克斯坦；另3个国家为：拉美的洪都拉斯、北非的突尼斯、西太平洋岛国图瓦卢。该资料集同时还标明，另一个非洲国家埃及政府也希望增加本国移民外出，但尚未采取有效政策推动人口外移。另外，据笔者多年搜集的资料，在以上14国之外的印度、菲律宾和墨西哥，是当今世界的三个移民输出大国。在该资料集中，印度政府和菲律宾政府对目前本国人口输出情況基本满意，其基本政策以维持现状为要；墨西哥政府则认为人口外迁太多，希望减少移民外迁。笔者以为，无论这三个国家的政策取向如何，作为当今世界重要的移民输出国，与其他移民输出国存在若干共性，因此将这17个国家的人口构成及移民情況一并制成表2，以便分析。
　　表2的17个国家中，图瓦卢的情况较为特殊。图瓦卢陆地面积仅26平方公里，总人口仅1.1万，是一个由一些小珊瑚岛群组成的小国。近二三十年来，由于全球气候变暖，海平面上升，该国可居住面积越来越小，有报道甚至认为，受害于温室效应和全球变暖，图瓦卢的岛屿可能于50年内被海水完全淹没，该国将可能成为第一个必须举国迁移的国家。近年来该国政府一直与邻近的澳大利亚和新西兰政府商谈人口迁居之事。图瓦卢鼓励人口外迁的政策背景与其他16国有明显不同。
　　从人口构成的角度看，上表除图瓦卢之外16个国家的共同特点是人口增长率普遍较高，其中约旦和也门的年增长率高达3％，数倍于当今全世界年均1，2％的增长率。其次，以上16国总人口构成也相当年轻，尤其是15岁以下人口在总人口中所占比例，除泰国、斯里兰卡分别为21％和23％，其余14国都在28％以上，高于或相当于全世界同一年龄组28％的平均水平，最高如也门达到45％。反之,60岁以上老龄人口除泰国与斯里兰卡为两位数之外，其余均为个-位数，低于全世界同一年龄组平均10.3％的水平，尤其是也门、约旦、巴基斯坦、尼泊尔、洪都拉斯、菲律宾等国60岁以上年龄组人口仅为总人口的4－6％。庞大的年轻劳动力人口构成，是这些国家鼓励本国人口加入国际劳动力市场竞争的重要基础。这些国家移民政策的一大共同点，是支持本国劳动力到国际劳动力市场上去竞争。因为，如此既能减轻本国劳动力市场的压力，又能通过移民的劳务汇款增加本国的外汇收入。作为鼓励本国劳动力向外流动之基本政策的重要组成部分，印度、菲律宾、泰国和越南政府都设立了主管本国劳动力人口向外迁移的部门，通过与移民接纳国签订双边条约等措施，保护移民工人的权利。如果将上述鼓励移民输出国的人口构成，与当今主要移民接纳国和明确表示将在未来增加移民接纳国的人口构成进行比较，两者之间的人口基础差异更为明显。
　　除了当今人们所熟知的移民接纳大国加拿大、新西兰、澳大利亚之外，根据《世界人口政策2007》提供的国别资料，芬兰、德国、以色列、韩国、俄罗斯、新加坡和苏里南等7国也制定并实施增加吸引外来移民的国策。虽然美国宣布的移民政策是维持目前的移民接纳水平，但因为美国乃当今最大移民接纳国。维持现有水平意味着维持最大接纳国的水平，因此本文也将其列为移民接纳国一并分析(见表3)。
　　以上罗列的11个移民接纳国中，苏里南是唯一的发展中国家。苏里南矿产资源丰富，近年来又在近海发现了预计含量约3亿桶的海底油田，石油工业伴随着国际油价飚升而迅速发展。2007年，苏里南国家石油公司的年产量、营业额及上交利税都达到历史最高水平。进入21世纪以来，苏里南经济进入了高速发展的新时期，2001年苏里南人均GDPl447美元，2006年即猛升至4150美元，五年增长286％。吸引投资移民和劳动力移民，于是成为苏里南促进国家经济进一步发展的国策。”苏里南的情况与海湾石油国家的情况相似，而与人口构成的关系较不明显，是其中唯一的例外。
　　如果将除苏里南以外的10个移民接纳国的人口构成，与主要移民输出国进行比较，移民接纳国人口构成主要特点正好与表1所罗列的移民输出国的情况相反。其一，在10个移民接纳国中，除已经实施长期接纳移民政策的美国、澳大利亚、以色列、加拿大、新西兰之外，新加入移民接纳行列的都是人口增长率相当低的国家，其中芬兰、韩国2007年增长率仅0.3％，而德国和俄罗斯则更是处于人口负增长状态。其二，这些国家的老龄人口构成都远远高于全世界平均水平，其中德国高达25％，芬兰高达23％。反之，15岁以下年龄组比例除以色列之外，全都低于目前全世界28％的平均水平，最低如俄罗斯仅为15％。
　　鉴于人口构成无法在短期内实现逆转的生态环境，面临人口减少困境的国家只能从接纳国际移民得到弥补。目前发达国家接纳国际移民的总体趋势是：希望维持一定移民水准的政府数量明显增加，而希望减少国际移民的国家数目则明显下降。1996年时60％的发达国家制定了减少移民的政策，到2007年时同一比例只剩下8％。换言之，2007年时只有丹麦、爱沙尼亚、法国与荷兰4个发达国家要求减少移民入境总量，但其中的丹麦、法国与荷兰，国，在减少总量的同时则执行增加接纳高技术移民工人数量的政策。澳大利亚、加拿大、新西兰和俄罗斯等5个发达国家则希望增加接纳移民的总量。
　　总之，发展中国家庞大的劳动力人口，发达国家或曰高收入国家已经缩减的劳动力人口以及迅速壮大的老年人口，成为发展中国家与发达国家双方在人口构成上可以互补的人口生态基础。因此，尽管所有国家政府都对本国有限的资源小心翼翼，所有国家政府都对本国地域疆界寸土必争，而且，所有国家政府都意识到人口跨境流动所带来的政治、经济、文化等方面的潜在矛盾乃至冲突难以消弭，但是，人口生态失衡的根本性原因，却促使当今世界移民输出国与接纳国政府之间，在移民跨国流出与接纳的问题上，达到了战后半个多世纪以来最高水平的相互吻合。
　　如果说，移民输出国政府曾经有过关于促进人口外迁可能造成人才流失的担心，移民接纳国政府有过关于接纳移民造成资源紧张、文化冲突的担心，那么，时至今日，面对最根本的人口生态问题，以上担心都不得不置于相对次要的地位。目前大多数国家的共识是：眼下国际移民政策的当务之急，不是一味严加限制，而是如何加强对国际移民的有效管理，实现共赢。
　　世界人口政策的以上动向，对于具有庞大人口规模的中国而言，具有值得深思的重要意义。在未来半个世纪内，全球人口出生率持续下降，持续老化，已成定势。目前为应对劳动力人口短缺困境的发达国家，是通过引入发展中国家移民以弥补本国劳动力之不足，从而间接担负起在经济上支持、在生活上照顾老龄人口群体的职责。但是，当发展中国家自身也进入老龄化社会后，又该如何应对如此社会需求?这无疑是中国这样一个拥有庞大人口的发展中国家，从现在起就必须未雨绸缪的重要问题。《世界人口政策2007》的大量数据，无疑对中国人口政策的适时调整给出了重要的参照系。